Памятка по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления и их проектов

Антикоррупционная экспертиза проводится по единым требованиям, установленным постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26.02.2010 № 96. Данным постановлением утверждена методика проведения антикоррупционной экспертизы, и она едина для НПА и для проектов НПА.

Методикой определяется, каким образом выявлять в проекте документа «правовые» предпосылки коррупции. То есть, те положения, которые допускают ситуации «легальной» свободы усмотрения государственных и муниципальных служащих. Именно такие нормы способны создать условия для проявлений коррупции. Подобные нормы должны корректироваться или удаляться по итогам экспертизы. В связи с чем по результатам ее проведении в случае выявления коррупциогенных факторов требуется принятие мер прокурорского реагирования: принесение протеста при наличии норм, противоречащих федеральному законодательству, внесение требований при наличии лишь коррупционных предпосылок и отсутствии противоречий федеральному законодательству, внесение представлений при наличии пробелов в правовом регулировании, нарушающих нормы закона, или обращение в суд в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. В акте прокурорского реагирования необходимо указывать наступившие и возможные коррупционные последствия правоприменения нормативного правового акта, содержащего коррупционные факторы.

Согласно Методике, весь текст нормативного правового акта (проекта) должен быть проверен на наличие типичных коррупционных факторов – нормативно-правовых конструкций, которые увеличивают коррупционную опасность.

Полноценная антикоррупционная экспертиза предполагает анализ каждой нормы документа (проекта) на предмет исключения в ней всех изложенных ниже коррупционных факторов. При этом для обнаружения ряда коррупционных факторов необходим не только постатейный анализ, но и оценка проекта документа в целом, определение его места в системе нормативных правовых актов, исключение противоречий с действующим законодательством.

Системность экспертизы позволяет выявить все известные коррупциогенные факторы по всему тексту анализируемого проекта. Для этого необходимо проверить каждую норму на наличие (отсутствие) всех перечисленных в Методике коррупциогенных факторов, а затем оценить текст документа (проекта) в целом.

Коррупциогенные факторы

I. Факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или  оснований принятия решения,  наличие  дублирующих полномочий  органов  государственной  власти   или   органов  местного самоуправления (их должностных лиц).

Дискреционные полномочия – совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, предоставляющих органу или должностному лицу возможность по своему усмотрению определить вид  и содержание (полностью или частично) принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) либо возможность выбора по своему усмотрению одного из нескольких предусмотренных нормативным правовым актом вариантов решений.

Следует обратить внимание, что речь идет не об отсутствии дискреционных полномочий, а о необоснованно широком их закреплении в НПА.

Исполнительно-распорядительная деятельность невозможна без наличия свободного усмотрения субъектов правоприменения, реализующих собственную компетенцию или компетенцию органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, коммерческой или некоммерческой организации. Их полномочия не всегда могут быть установлены предельно четко и в зависимости от складывающихся условий в пределах, дозволенных законодательством, они руководствуются собственным усмотрением. Поэтому когда НПА предоставляет субъекту правоприменения несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них, возникают условия для коррупционных проявлений.

Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены. Например, в НПА по возможности следует установить четкие критерии для применения санкций, которые существенно различаются между собой по степени тяжести; указать точно, какие варианты решений охватывает компетенция органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации), каковы основания и условия принятия того или иного решения.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) на каких правовых нормах основана дискреция (конкретных НПА более высокой юридической силы), т.е. носят ли они легитимный характер;
2) являются ли дискреционные полномочия необходимыми в  данном  НПА в случае отсутствия легитимного основания:
предоставлены ли дискреционные полномочия с целью максимального учета особенностей регулируемых общественных отношений;
можно ли обойтись без использования в НПА дискреционных полномочий при условии, что это не приведет к снижению эффективности правоприменительной деятельности;
соответствует ли объем предоставленных дискреционных полномочий характеру общественных отношений, в рамках которых они реализуются, и статусу органа (должностного  лица),  реализующего данные полномочия;
3) обеспечено ли надлежащее юридико-техническое качество закрепления дискреционных полномочий:
можно ли сделать однозначный вывод о наличии у органа (должностного лица) дискреционных полномочий;
не являются ли дискреционные полномочия подразумеваемыми (скрытыми);
позволяет ли исследуемый НПА определить объем (круг) дискреционных полномочий;
4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть при злоупотреблении дискреционными полномочиями:
не сделает ли это невозможным или существенно затруднит реализацию субъективных прав граждан и организаций;
не приведет ли это к возможности произвольного толкования должностным лицом порядка реализации своих властных полномочий;
не приведет ли это к затягиванию процедуры принятия законного решения;
не приведет ли это к возникновению у граждан и  организаций дополнительных правовых  или организационных обременений различной степени и объема;
Пример:

1).

Исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги.

Исполнение государственной услуги приостанавливается:

- при поступлении от заявителя письменного заявления о приостановлении исполнения государственной услуги с указанием причин и срока приостановления;

- по решению председателя Комитета, если у специалиста Комитета, исполняющего государственную услугу, возникли сомнения в наличии оснований для ее исполнения, а также сомнений в подлинности предоставленных документов или достоверности указанных в них сведений.     

2).

Государственная услуга в виде денежных выплат (социальные пособия, субсидии и другие выплаты), в виде натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь и другие виды натуральной помощи) оказывается единовременно или в течение периода не менее трех месяцев.

В указанных случаях исполнитель самостоятельно, в процессе работы с обращением гражданина, выбирает: приостановить или отказать в предоставлении государственной услуги; оказать социальную помощь единовременно, или в течение трех месяцев.

 

б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

Этот коррупциогенный фактор несет потенциальную коррупционную опасность в силу преобладания буквального толкования норм, безотносительно к отрасли правового регулирования. Так, в административном праве право и обязанность органа власти не существуют раздельно, они образуют полномочие. Это означает, что для органа власти реализация его права является одновременно и его обязанностью при наличии всех необходимых условий. Однако привычка буквально толковать термины привела к устоявшейся практике трактовки "права" органа как диспозитивной возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций, зависящей от усмотрения этих органов. В итоге даже во внешних отношениях орган не обязан реагировать на нарушения закона, отвечать на обращения и т.п.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) насколько привязаны функции государственного (муниципального) органа или должностного лица по реализации компетенции по формуле «вправе» к обязанностям, а не к правам, т.е. правам должны корреспондировать конкретные обязанности;

2) есть ли в НПА конкретные обязанности государственного или муниципального органа (должностного лица) по отправлению своих функций;

3) есть ли в НПА конкретный алгоритм реализации полномочий по формуле «вправе»;

4) какие негативные правовые последствия могут наступить при реализации коррупциогенного фактора (например, возможность склонения заявителя для реализации им своих прав и законных интересов к даче взятки и др.);

Пример:

1).

В случаях, когда часть из представленных к возмещению затрат не удовлетворяет требованиям порядков предоставления субсидий и иных нормативных правовых актов, а также когда специалистами, обладающими специальными знаниями и умениями, представлено заключение о несоответствии затрат требованиям законодательства, регламентирующего деятельность в определенной хозяйственной отрасли, уровню рыночных цен, целевому назначению субсидии, Комитет имеет право отказать в возмещении части затрат, уведомив заявителя о принятом решении.

2).

Положение Федерального закона «О рекламе» от 13.03.2006 № 38-ФЗ: в случае установления антимонопольным органом факта распространения недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписания антимонопольный орган вправе обратиться в установленном порядке в суд или арбитражный суд с иском к рекламодателю о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе) за счет рекламодателя.

Подобное определение компетенции формально позволяет антимонопольному органу реагировать на факты нарушений выборочно, по своему усмотрению.

 

в) выборочное изменение объема прав –возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

В данном случае затрагиваются безадресные нормы, устанавливающие исключения из общего правила. Если порядок установления такого исключения процедурно не регламентирован, что создает возможность для необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), коррупциогенность нормы увеличивается.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) имеются ли исключения в отношении категорий граждан, которым предоставляются права;

2) определены ли такие права в НПА или такое право делегировано органу государственной власти, муниципальному органу или их должностному лицу актом более высокой юридической силы;

3) обладает ли орган государственной власти, муниципальный орган или их должностное лицо дискреционными полномочиями по изменению объема прав;

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть: 

необоснованность дифференциации объема прав, несоответствие реальным потребностям отдельных социальных групп населения или организаций (неадекватность), т.е. отсутствие адресности предоставления государственных и иных гарантий (льгот, компенсаций, привилегии), а также введение запретов и ограничений;

изменение объема прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица;

Пример:

1).

Ежегодный дополнительный отпуск предоставляется за работу в условиях ненормированного рабочего дня отдельным работникам учреждений здравоохранения, если эти работники при необходимости эпизодически привлекаются по распоряжению работодателя к выполнению своих трудовых функций за пределами нормальной продолжительности рабочего времени.

2).

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 № 166-ФЗ:  в целях сохранения занесенных в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красную книгу субъекта РФ редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов добыча (вылов) таких видов водных биоресурсов запрещена. В исключительных случаях добыча (вылов) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биоресурсов допускается в порядке, предусмотренном Правительством РФ.

 

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества –наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию  подзаконных   актов, вторгающихся в компетенцию  органа  государственной  власти  или   органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный   правовой акт.

Имеет место при анализе бланкетных и отсылочных норм. Бланкетное предписание содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом. Отсылочное предписание содержит отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему соответствующую норму права. Обилие в нормативном акте бланкетных и отсылочных норм стимулирует принятие подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт. Очень важно, чтобы закон очерчивал границы подзаконного нормотворчества.

Наличие неконкретных нормативных отсылок создает условия, при которых субъекты правоприменения могут действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или иным НПА.
Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) имеются ли в НПА бланкетные нормы;

2) имеются ли НПА, принятые на основе бланкетной нормы, не содержат ли они коррупциогенных норм, соблюдают ли такие акты интересы граждан и организаций или баланс интересов не соблюден, т.е. в НПА присутствует преимущество государственных и муниципальных  органов и их должностных лиц перед гражданами и организациями  в реализации их прав и законных интересов;

3) имеются ли в НПА достаточные процедурные предписания, позволяющие минимизировать дискреционные полномочия при бланкетном правовом регулировании;

4) не противоречат ли НПА, принятые на основе бланкетной нормы, НПА, имеющим высшую юридическую силу;

5) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (невыполнение или недостаточное выполнение нормотворческим органом собственных регулирующих функций,что позволяет организациям принимать свои правовые акты);

Пример:
Законом «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории региона» установлено, что минимальный размер фонда капитального ремонта устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти региона.

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции –нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в статутном акте (законе, подзаконном акте, уставе и пр.). Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться документом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов. Принятие НПА «сверх компетенции» делает такой акт незаконным.

Для обнаружения этого фактора достаточно даже одной нормы в проекте, принятой сверх установленной компетенции.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) во исполнение какого НПА более высокой юридической силы принят анализируемый НПА;

2) соответствуют ли нормы анализируемого акта НПА, на основании которого он принят;

3) можно ли сделать однозначный вывод о том, что анализируемый акт принят в пределах полномочий, которые ему делегированы НПА, на основании которого он принят (принят в пределах компетенции)

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (возможность использовать должностным лицом полномочия, определенные таким актом, в нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, в частности, ставя в зависимость их реализацию или сроки их реализации от незаконного вознаграждения);

Пример:

В соответствии со ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования. В связи с этим принятие нормативного правового акта по данному вопросу законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом местного самоуправления будет являться коррупциогенным фактором.

 

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий –установление общеобязательных правил поведения в подзаконном  акте в условиях отсутствия закона.

В условиях динамично меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что, с одной стороны, обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования. При этом такое право должно быть делегировано на подзаконный уровень законом. Однако устранение пробела на практике осуществляется и по инициативе нижестоящего нормотворческого органа. 

Последствием этого может стать установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Подзаконный акт, отличающийся упрощенной процедурой разработки и принятия, больше подвержен коррупционным рискам и проникновению в него традиционных коррупционных схем, нежели закон, обсуждение проекта которого происходит публично.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) принят ли исследуемый НПА в целях устранения законодательного пробела;

2) какие акты (или нормы в действующем законе) должны приниматься для устранения  законодательного пробела;

3) имеется ли делегирование в законе устранения пробела на подзаконный уровень;

4) какие негативные правовые последствия могут возникнуть  (учитывая презумпцию правильности акта, принятого на основе регулирующего пробел НПА, до его отмены может состояться множество коррупционных сделок).

 

ж) отсутствие или неполнота административных процедур –  отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических  обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).
Отсутствие или неполнота административных процедур могут привести к тому, что за принятие того или иного решения отвечают несколько должностных лиц одного и того же государственного или муниципального органа, руководителей коммерческой или иной организации и при этом отсутствует четкое разграничение их компетенции. Следствием такого дублирования полномочий является создание условий для злоупотребления служебным положением.
Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие: 
1) насколько не определены или недостаточно четко определены обязанности должностных лиц по возбуждению индивидуальных юридических дел, инициируемых гражданами или организациями; 
2) отсутствуют ли в НПА процессуальные гарантии, обеспечивающие влияние гражданина или организации на ход развития административной процедуры, в том числе не закреплены  права гражданина или организации быть выслушанными, представлять материалы, информацию, доказательства; 
3) имеется ли определенность в отношении сроков принятия итоговых процедурно-процессуальных решений: эти  сроки вообще  не установлены либо должностное лицо вправе самостоятельно их определять, продлевать или сокращать; 
4) закрепляет ли процедура перечень исчерпывающих оснований и порядок принятия управленческих решений; 
5) имеются ли в НПА положения процедуры, позволяющие должностному лицу немотивированно изменять ход ее развития, прекращать или возобновлять процедурно-процессуальные отношения либо выбирать благоприятные или неблагоприятные для граждан или организаций управленческие решения (коррелирует с фактором превышения объема дискреционных полномочий); 
6) не содержится ли в процедуре излишней детализации обязанностей  граждан или организаций, что значительно усложняет их точное исполнение (коррелирует с фактором завышенных требований); 
7) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (отсутствие в правовом акте, регулирующем реализацию субъективных  прав и юридических обязанностей граждан и организаций,  административных процедур, либо наличие дефектов установленной в правовом акте административной процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий или возникновения коррупционных отношений);
Пример:

1).

Управление по международным и межрегиональным связям, информации и массовых коммуникаций Ненецкого автономного округа в течение 5 рабочих дней после определения победителей конкурса некоммерческих организаций, претендующих на получение субсидий из окружного бюджета, издает распоряжение о предоставлении субсидий, о чем письменно уведомляет получателей субсидий.

С каждым из получателей субсидий Управление заключает договор о предоставлении субсидии согласно приведенной типовой форме.

После заключения договора сумма субсидии перечисляется на расчетный счет ее получателя в течение 10 рабочих дней.

Из Положения не ясно, в какой срок заключается договор о предоставлении субсидии. В свою очередь срок перечисления субсидии поставлен в зависимость от даты заключения договора.

2).
Постановлением Администрации МО «Коткинский сельсовет» от 28.02.2013  № 13 утверждено Положение «О земельном контроле на территории МО «Коткинский сельсовет». Нормами данного положения  не определены сроки направления уведомления о проведении проверки контрольным органом, сроки ее проведения,  меры, принимаемые при выявлении нарушений, обязанности должностного лица.
 

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Признается коррупциогенным фактором, когда речь идет о предоставлении конкретного блага (имущества, льгот, квот) или права (приобретения или аренды объекта государственной (муниципальной) собственности, права заключения договора на поставку товара для государственных нужд и пр.) в административном порядке. Гражданско-правовая процедура торгов в последнее время стала довольно широко применяться и в административных отношениях, поскольку позволяет сделать более прозрачным выбор одного из нескольких претендентов, снизить субъективизм и фаворитизм. Торги отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов - аукционной (конкурсной) комиссией. Приоритет в законодательстве отдается открытой форме торгов.
При отсутствии конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендуют несколько лиц, увеличивается риск коррупционных проявлений.
Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:
1) имеются ли в НПА, регулирующих соответствующие служебные, имущественные и другие отношения, конкурсные (аукционные) процедуры, оправдано ли их отсутствие с точки зрения законодательства, практики; 
2) имеются ли в НПА гарантии объективного определения стоимости имущества или имущественного права, выставляемого на конкурс или торги  (как правило, оценка стоимости должна быть получена на  принципах беспристрастной и независимой экспертной оценки);
3) присутствуют ли в НПА достаточные процедуры для  информированности потенциальных участников о проведении конкурса (аукциона) для исключения неполноты распространенной информации;
4) достаточно ли времени между извещением и окончанием срока подачи заявок на участие в конкурсе (аукционе) для осуществления соответствующих действий;
5) является ли обоснованным применение закрытого порядка  проведения конкурса (аукциона);
6) присутствуют ли завышенные требования к потенциальным  участникам  конкурса (аукциона);
7) имеются ли нормы о внешнем контроле за проведением конкурса (аукциона), т.е. предусматривается возможность участия в проведении конкурса (аукциона) независимых наблюдателей, включая средства массовой информации; предусмотрено раскрытие информации об участниках конкурса и составе  конкурсной комиссии;
8) имеются ли в НПА формальные, поддающиеся внешней независимой проверке критерии выбора наилучшего предложения участников конкурса (аукциона).
9) какие негативные правовые последствия могут возникнуть:
отсутствие в НПА, регулирующем реализацию субъективных прав и юридических обязанностей граждан и организаций, конкурсных (аукционных) процедур либо наличие дефектов установленной конкурсной (аукционной) процедуры, способных создать условия для совершения коррупционных действий или возникновения коррупционных отношений;

создание условий для злоупотреблений на всех или на отдельных стадиях процедуры.

II. Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Такой коррупциогенный фактор наиболее часто проявляется при реализации разрешительных  и регистрационных  полномочий. Признаком его является возложение на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и  возникновения коррупционных отношений.
Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:
1) насколько основаны эти требования на положениях НПА, имеющих более высокую юридическую силу;
2) имеются ли аналогичные (схожие) нормативно-урегулированные процедуры, содержащие иной (меньший или больший) объем требований, возлагаемых на граждан или организации;
3) насколько согласованы эти требований с содержанием НПА в целом;
4) насколько адекватны эти требования характеру регулируемых общественных отношений, значению тех субъективных прав, иных социальных благ, реализацию которых они призваны обеспечить (может ли несоблюдение таких требований нарушить иные права, законные интересы иных лиц);
5) возможно ли снижение объема требований, возлагаемых на граждан или организации, без ущерба для эффективности юридической процедуры;
6) какие негативные правовые последствия могут наступить при реализации коррупциогенного фактора, например:
приведет к невозможности реализации субъективного права или законного интереса;
существенно затруднит реализацию субъективного права или законного интереса;
повлечет за собой применение к гражданам и организациям публично-правовых санкций или вызовет иные негативные последствия;
Пример:

1).

В дошкольное образовательное учреждение принимаются дети в возрасте от 1 года до 7 лет на основании, кроме прочего, справки с места работы родителей. Это может предполагать отказ в приеме ребенка при отсутствии справок от безработных родителей.

2). 

Завышенные требования к заявителю содержит следующая норма, ограничивающая право свободного выбора: ссудополучатель обязан застраховать имущество в страховой компании, указанной ссудодателем.

 

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами  местного  самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций.

Этот коррупциогенный фактор скрывает дискреционные полномочия органа власти. В административном правоотношении должны быть урегулированы права и обязанности обеих сторон - как властного, так и частного субъекта. В противном случае отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций способно привести к произвольному выбору той или иной административной процедуры, способа реализации права.

Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы, следующие:

1) имеется в НПА четкая процедура реализации права заявителя (подробные права и обязанности должностного лица и заявителя);

2) имеются ли конкретные сроки реализации права заявителя;

3) имеется ли в НПА закрытый четкий перечень документов, представляемых заявителем для реализации своего права;

4) имеется ли в НПА указание на конкретный юридический факт, с которым связывается начало реализации права заявителя (событие, действие).

5) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (например, существенное затруднение реализации субъективного права заявителя и др.);

Пример:

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»:  участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, вправе изменить или отозвать заявку на участие в конкурсе в любое время до момента вскрытия конкурсной комиссией конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе.

Учитывая, что Закон не предусматривает ответственности за несоблюдение конфиденциальности сведений, содержащихся в поданных заявках, ограничиваясь декларативным пожеланием, право участника на изменение своей заявки может использоваться как решающий элемент коррупционного сговора в целях обеспечения победы в конкурсе определенного кандидата.

 

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка.
Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции Российской Федерации.
В наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно установленному порядку», хотя он отсутствует).
Источником коррупционных проявлений могут стать положения, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации) при наличии, например, таких формулировок – «принимает решения по отдельным вопросам», «по ряду вопросов вправе принимать решения единолично», «обладает иными полномочиями».
Вопросы, которые необходимо разрешить прокурорскому работнику в ходе антикоррупционной экспертизы:

1) имеются ли в исследуемом НПА нормы, не позволяющие сделать однозначный вывод о варианте поведения уполномоченного лица;

2) допускается ли дискреционная вариативность при применении термина или категории;

3) какие негативные правовые последствия могут возникнуть (поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться неоднозначно, постольку это дает возможность должностному лицу варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, т.е. расширяет дискреционные полномочия чиновника).

Пример:

1).

В случае явного несоответствия внешности гражданина фотографии на универсальной электронной карте и (или) фотографии в документе, удостоверяющем личность гражданина, а также в случае несоответствия сведений в документе, удостоверяющем личность гражданина, визуальным сведениям на универсальной электронной карте выдача универсальной электронной карты не производится.

2).

Почетное звание «Почетный гражданин  города»  является формой поощрения за деятельность, направленную на повышение благосостояния города и его жителей, признание особых заслуг по развитию экономики, науки, техники, культуры, искусства, за значительный вклад в области образования, здравоохранения, в охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, за общественную и иную деятельность, способствующую всестороннему развитию города.

 

Средства прокурорского реагирования.

В случае выявления коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте (проекте) обязательным является составление письменного заключения и подготовка акта прокурорского реагирования.

Коррупциогенные факторы, выявленные в нормативных правовых актах, противоречащих закону, отражаются в протесте. Однако следует учитывать, что не все коррупциогенные факторы связаны с наличием противоречия нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Коррупциогенные факторы, выявленные в нормативных правовых актах, не противоречащих закону, отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта.

Требование прокурора об изменении НПА отражает наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и конкретных норм, в которых они содержатся. Требование прокурора вносится в нормотворческий орган, принявший нормативный правовой акт, в котором выявлены коррупциогенные факторы.

В требовании прокурора (в его описательной части) не может содержаться утверждение о намеренном включении в НПА коррупционных факторов; оно не предполагает оценку объема коррупционных последствий. В то же время в описательной части требования указываются выявленные в НПА коррупциогенные факторы, наступившие и возможные последствия правоприменения НПА (выявленные существующие или возможные коррупционные схемы, в которых используются или могут быть использованы коррупциогенные нормы).

В протесте или требовании прокурора об изменении нормативного правового акта должен быть предложен конкретный способ устранения коррупциогенных факторов:

внесение изменений в НПА;

отмена НПА (или его отдельных норм);

разработка и принятие иного НПА, устраняющего коррупциогенный фактор.

Предлагаемый способ должен предусматривать минимально возможный вариант изменения анализируемого документа (только для устранения коррупциогенного фактора). В компетенцию прокурора не входит формулирование конкретного нового варианта текста нормативного правового акта (или его части). 

В случае выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов, в нормотворческий орган направляется информация, в которой указывается на наличие таких факторов с предложением об их исключении.

     

Губернатору

Ненецкого автономного округа

ТРЕБОВАНИЕ

об изменении нормативного правового акта с целью исключения

выявленных коррупциогенных факторов

Проведенной прокуратурой Ненецкого автономного округа антикоррупционной экспертизой постановления Администрации Ненецкого автономного округа от 28.03.2012 №  81-п «Об утверждении Порядка доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан» (далее – Порядок) выявлены коррупциогенные факторы.

Так, пунктом 7 Порядка определено, что  в случае явного несоответствия внешности гражданина фотографии на универсальной электронной карте и (или) фотографии в документе, удостоверяющем личность гражданина, а также в случае несоответствия сведений в документе, удостоверяющем личность гражданина, визуальным сведениям на универсальной электронной карте выдача универсальной электронной карты не производится.

В случае явного несоответствия фотографии в документе, удостоверяющем личность представителя, внешности представителя, а также в случае несоответствия сведений в документе, удостоверяющем личность представителя, сведениям в документе, подтверждающем полномочия представителя, и (или) визуальных сведений на универсальной электронной карте сведениям в документе, подтверждающем полномочия представителя, выдача универсальной электронной карты не производится.

Примененный в указанной норме термин «явное несоответствие» носит оценочный характер, что в соответствии с п/п «в» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, является коррупциогенным фактором, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам.

 Данная норма при ее правоприменении может быть поводом для коррупционных проявлений со стороны лиц, осуществляющих выдачу универсальных электронных карт, предоставляя им возможность по своему усмотрению решать вопрос о соответствии внешности получателя универсальной электронной карты (представителя получателя) фотографии на универсальной электронной карте и (или) фотографии в документе, удостоверяющем личность гражданина.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 9.1  Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

ТРЕБУЮ:

Исключить коррупциогенный фактор из Порядка доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан, утвержденного постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 28.03.2012 №  81-п, путем внесения в него изменений.

Требование рассмотреть в десятидневный срок с момента его поступления. О времени и месте рассмотрения заблаговременно проинформировать прокурора округа.

О результатах рассмотрения требования незамедлительно сообщить прокурору округа в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов.

Прокурор

Ненецкого автономного округа

_____________________

* Подготовлено с использованием:

1). постатейного комментария к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции Талапиной Э.В. - М.: Волтерс Клувер, 2010.

2).  методических рекомендаций Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по проведению антикоррупционной экспертизы (Москва, 2010)